Історія справи

Постанова ВП ВС від 03.10.2018 року у справі №0870/645/12
Постанова ВАСУ від 21.05.2015 року у справі №0870/645/12
Ухвала КАС ВП від 09.04.2018 року у справі №0870/645/12

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"21" травня 2015 р. м. Київ К/800/3839/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Леонтович К.Г. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року у справі за позовом Запорізького природоохоронного міжрайонного прокурора до Запорізької районної державної адміністрації, треті особи: ОСК "Гриф-2006", ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, про скасування розпорядження, -

в с т а н о в и л а:

Запорізький природоохоронний міжрайонний прокурор звернувся в суд з позовом до Запорізької районної державної адміністрації, в якому просив скасувати розпорядження голови Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області від 03.03.2007 року №2/51 "Про безоплатну передачу громадянам - членам ОСК "Гриф-2006" у власність земельних ділянок для ведення садівництва".

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуваним розпорядженням протиправно передано членам ОСК "Гриф-2006" у власність земельні ділянки, оскільки передача відбулась без дотримання вимог земельного законодавства.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2012 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року, позовні вимоги задоволено, скасовано розпорядження голови Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області від 03.03.2007 року №2/51 "Про безоплатну передачу громадянам - членам ОСК "Гриф-2006" у власність земельних ділянок для ведення садівництва".

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та відмовити у позові.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, розпорядженням голови Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області від 22.01.2007 року №32 ОСК "Гриф-2006" передано в оренду терміном на 12 років земельну ділянку загальною площею 4,0559га .

Актом перевірки дотримання вимог законодавства від 04 січня 2012 року на виконання вимог прокуратури запорізької області від 16.12.2011. року встановлено, що 03 березня 2007 року головою Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області винесено розпорядження №2/51 "Про безоплатну передачу громадянам - членам ОСК "Гриф-2006" у власність земельних ділянок для ведення садівництва". Вказаним розпорядженням земельні ділянки за рахунок земель обслуговуючого садівничого кооперативу «Гриф-2006» , розташованих за межами населених пунктів Долинської сільської ради, в розмірах, закріплених в їхньому користуванні з підстав членства в кооперативі безоплатно передано у власність членам ОСК "Гриф-2006".

На підставі вищезазначеного розпорядження та технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельні ділянки протягом 2007 року виготовлені державні акти на право власності на земельні ділянки та зареєстровані в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю, в тому числі за третіми особами по справі.

На підставі договору купівлі-продажу від 30 серпня 2007 року ОСОБА_4 купив у ОСОБА_23 земельну ділянку НОМЕР_1 площею 0,1000 га., що належала останньому на підставі державного акту на право власності на землю серії НОМЕР_2, виданого на підставі оскаржуваного розпорядження.

09 грудня 2011 року прокуратурою Запорізької області винесено протест №111-1082вих-11 на розпорядження голови Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області від 03.03.2007 року №2/51.

Листом від 23.12.2011 року №2317/05-21 відповідач відхилив протест позивача. Підставою для відмови у задоволенні протесту зазначено приписи статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", відповідно до яких голова місцевої державної адміністрації не може скасовувати свої попередні розпорядження.

Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржуваним розпорядженням відповідач безоплатно передав земельні ділянки членам ОСК "Гриф-2006" , які не знаходились у їхньому користуванні, а тому відсутні підстави для безоплатної передачі таких земельних ділянок в порядку статті 118 Земельного кодексу України. Також судами попередніх інстанцій зазначено, що 29.12.2011 року Головним управлінням Держкомзему у Запорізькій області винесено наказ №180, яким скасовано висновок державної землевпорядної експертизи від 18.01.2007 року №95, виданий після проведення експертизи землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 4,0559 га ОСК "Гриф-2006" для ведення колективного садівництва, внаслідок чого відповідачем порушено порядок безоплатної передачі земельних ділянок, встановлений вимогами Земельного кодексу України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного розпорядження, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Таким чином, необхідної умовою для реалізації права приватизації земельної ділянки є перебування ділянки у користуванні громадянина.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про кооперацію" в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного розпорядження, кооператив - юридична особа, утворена фізичними та/або юридичними особами, які добровільно об'єдналися на основі членства для ведення спільної господарської та іншої діяльності з метою задоволення своїх економічних, соціальних та інших потреб на засадах самоврядування.

Обслуговуючий кооператив - кооператив, який утворюється шляхом об'єднання фізичних та/або юридичних осіб для надання послуг переважно членам кооперативу, а також іншим особам з метою провадження їх господарської діяльності. Обслуговуючі кооперативи надають послуги іншим особам в обсягах, що не перевищують 20 відсотків загального обороту кооперативу.

Згідно з статтею 3 Закону України "Про кооперацію" метою кооперації є задоволення економічних, соціальних та інших потреб членів кооперативних організацій на основі поєднання їх особистих та колективних інтересів, поділу між ними ризиків, витрат і доходів, розвитку їх самоорганізації, самоуправління та самоконтролю.

Основними завданнями кооперації є: підвищення життєвого рівня членів кооперативів, захист їх майнових інтересів і соціальних прав; створення системи економічної і соціальної самодопомоги населення та суб'єктів господарювання; залучення у виробництво товарів, робіт, послуг, додаткових трудових ресурсів, підвищення трудової і соціальної активності населення; створення і розвиток інфраструктури, необхідної для провадження господарської та іншої діяльності кооперативів з метою зростання матеріального добробуту їх членів та задоволення потреб у товарах і послугах; сприяння сталому розвитку та становленню засад демократичного розвитку суспільства.

Статтею 4 Закону України "Про кооперацію" визначено, що кооперація базується, в тому числі, на принципі безпосередньої участі членів кооперативної організації у її діяльності.

Відповідно до статті 12 Закону України "Про кооперацію" одним основних прав члена кооперативу є участь в господарській діяльності кооперативу, а також в управлінні кооперативом, право голосу на його загальних зборах, право обирати і бути обраним в органи управління.

Системний аналіз наведених норм дає підстави стверджувати, що фактичними користувачами земельної ділянки, отриманої ОСК "Гриф-2006", були члени вказаного кооперативу, оскільки відповідно до Закону України "Про кооперацію" кооператив створюється для надання послуг членам кооперативу за рахунок їх особистої участі в наданні цих послуг.

З огляду на наведене, колегія суддів приходить до висновку, що члени ОСК "Гриф-2006" мали право на отримання земельних ділянок в порядку приватизації.

Відповідно ж до пункту 1.16 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах від 04.05.1999 року № 43, технічна документація зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку або на право постійного користування земельною ділянкою включає: виписку з рішення відповідної ради або державної адміністрації про надання у постійне користування, передачу у власність або продаж земельної ділянки, договір відчуження земельної ділянки (договір купівлі-продажу, дарування, міни, інші цивільно-правові угоди), рішення суду; заяву власника землі або землекористувача про складання державного акта; технічне завдання на розробку технічної документації зі складання державного акта; висновок державного органу земельних ресурсів Держкомзему України про наявні обмеження на використання земельної ділянки (крім випадків відчуження земельної ділянки із земель приватної власності); висновок органу у справах будівництва і архітектури про наявні обмеження на використання земельної ділянки (крім випадків відчуження земельної ділянки із земель приватної власності); журнал польових вимірювань (крім випадків відчуження земельної ділянки із земель приватної власності); кадастровий план земельної ділянки, складений за результатами зйомки; збірний кадастровий план суміжних землевласників і землекористувачів; відомість обчислення площі земельної ділянки; відомість обробки теодолітного ходу та вирахування координат поворотних точок меж земельної ділянки; експлікація земельних угідь згідно з формою 6-зем.

Таким чином, під час виготовлення технічної документації, визначаються і розміри земельної ділянки.

Відповідно до акту встановлення меж земельних ділянок в натурі та закріплення їх межовими знаками від 12.02.2007 року представником ДП «Укрспецзем» встановлені в натурі та закріплені на місцевості межі земельних ділянок ОСК «Гриф-2006», знаки в кількості 97 шт, якими закріплені земельні ділянки показані в натурі.

Крім того, як вбачається з позову, Запорізький природоохоронний міжрайонний прокурор не зазначає, що членам ОСК "Гриф-2006" були передані земельні ділянки більшою сукупною площею ніж 4,0559 га (площа, яку раніше кооператив отримав в оренду), а відтак позивачем не доведено, що саме не складання проекту землеустрою порушує інтереси держави в спірних відносинах.

Також слід зазначити, що відповідно до рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009 року право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним. Також у вказаному рішенні зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Колегія суддів зазначає, що вказані положення підлягають застосуванню і в межах спірних відносин, оскільки державна адміністрація, здійснюючи функції щодо розпорядження земельними ділянками, прийняла рішення, на підставі якого виникли певні правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

Факт скасування 29.12.2011 року Головним управлінням Держкомзему у Запорізькій області висновку державної землевпорядної експертизи від 18.01.2007 року №95, який був виданий після проведення експертизи землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 4 0559га в довгострокову оренду ОСК "Гриф-2006" для ведення колективного садівництва, не спростовую необхідності дотримання принципу гарантії стабільності суспільних відносин.

Згідно зі ст. 1 Протоколу першого Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична чи юридична особа має право володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше, як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

По справі ніким не зазначалося та судами попередніх інстанцій не встановлено, що оскаржуване рішення було направлено проти суспільства, що порушувалися законні інтереси будь-якої третьої особи.

Згідно з п.1 рішення Європейського суду з прав людини «Стреч проти Сполученого Королівства» від 24 червня 2003 року майном в значенні ст.. 1 Протоколу першого вважається законне і обґрунтоване очікування отримання майна або майнового права по договору, підписаного з органом публічної влади.

За відсутністю доказів винної протиправної поведінки власників земельних ділянок встановлені по справі обставини не можуть вважатися підставою для скасування рішення про виділення земельних ділянок. По справі не спростовано, що члени ОСК «Гриф-2006» отримували земельні ділянки як добросовісні набувачі, які не мали сумнівів у законності розпорядження органу публічної влади.

Крім того, слід зазначити, що відповідно до статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Оскаржуване по справі розпорядження відповідача прийнято 03 березня 2007 року, з позовом прокурор звернувся 02 вересня 2012 року, причин пропуску строку звернення до суду в позові не наведено.

За матеріалами справи прокуратурою вже перевірялася законність вказаного рішення за зверненням особи до Прокуратури Запорізького району щодо незаконного на думку заявника виділення ОСК «Гриф-2006» земельної ділянки на підставі матеріалів дослідчої перевірки від 02 вересня 2010 року слідчим прокурором Запорізького району винесено постанову про відмову в порушенні кримінальної справи.

Як зазначено вище, 09.12.2011 року прокуратурою Запорізької області винесено протест №111-1082вих-11 на розпорядження голови Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області від 03.03.2007 року №2/51.

Листом від 23.12.2011 року №2317/05-21 відповідач відхилив протест позивача. Підставою для відмови у задоволенні протесту зазначено приписи статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", відповідно до яких голова місцевої державної адміністрації не може скасовувати свої попередні розпорядження.

Відповідно до статті 21 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду, протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Згідно зі статтями 6, 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Таким чином, враховуючи наведені норми, голова Запорізької районної державної адміністрації мав би видати розпорядження, яким відхилив би протест прокурора, а не лист, яким повідомив про неможливість задоволення протесту.

Разом з тим, позивач не оскаржив бездіяльність голови Запорізької районної державної адміністрації щодо не розгляду протесту в передбаченому порядку, а відтак фактично не пов'язав свій позов із відхиленням протесту, у зв'язку з чим колегія суддів вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій щодо не порушення позивачем строків звернення з адміністративним позовом.

За сукупністю наведених обставин, колегія суддів приходить до висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні позову Запорізького природоохоронного міжрайонного прокурора до Запорізької районної державної адміністрації, треті особи: ОСК "Гриф-2006", ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, про скасування розпорядження голови Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області від 03.03.2007 року №2/51 "Про безоплатну передачу громадянам - членам ОСК "Гриф-2006" у власність земельних ділянок для ведення садівництва" - відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: (підписи)